SEÑOR JUEZ:
LOS
ABAJO FIRMANTES, constituyendo domicilio en la calle Rivadavia 1864, de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, ante V.S. nos presentamos y respetuosamente decimos:
I.
OBJETO
Que
ante la posible comisión de conductas penalmente reprochables, de acuerdo a lo
previsto por el art. 174 del Código Procesal Penal de la Nación, y con el objeto de
impulsar su investigación, vengo a poner en su conocimiento lo ocurrido en el
marco de la Honorable
Cámara de Diputados con todo lo relacionado a la discusión y
sanción definitiva del proyecto de ley expediente 102-S-2013, que promueve la
sanción de un nuevo Código Civil y Comercial unificado que reemplace al vigente
desde 1871 en virtud de la ley N°340, y que ya recibió media sanción en el
Honorable Senado de la Nación
el 28 de noviembre de 2013.
II.
FUNDAMENTOS
II. A)
LOS HECHOS
II. A.
1. Comisión para la elaboración del proyecto de ley de reforma, actualización y
unificación de los códigos civil y comercial de la nación
El
Poder Ejecutivo Nacional dictó el 23 de febrero del 2011 el decreto 191/2011
por el que se crea la comisión para la elaboración del proyecto de ley de
reforma, actualización y unificación de los códigos civil y comercial de la
nación. El artículo 3° del decreto establece que la comisión estará integrada
por los ministros de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, Ricardo Luis
Lorenzetti —quien actuará como Presidente—, Elena Highton de Nolasco, y por
Aída Kemelmajer de Carlucci. Además contará con la colaboración del Ministerio
de Justicia.
El 6
de junio del 2012 ingresó al Senado de la Nación el mensaje del Poder Ejecutivo N° 884/12
donde se remitía un proyecto de ley sobre unificación del código civil y
comercial de la nación en base al proyecto elaborado por la comisión que
estableció el decreto 191/2011. Este proyecto recibió en mesa de entradas del
Senado el número de expediente 0057-PE-2012.
El
título II del mensaje establecía un trámite legislativo especial para el
proyecto creando una Comisión Bicameral. El artículo 9 del mensaje sostenía que
creaba una comisión bicameral en el ámbito del Congreso Nacional que tendría
como función “…el análisis del Código Civil y Comercial de la Nación y del proyecto de
ley de aprobación correspondiente, y la elaboración del despacho previo al
tratamiento legislativo de aquella. El referido despacho debe expedirse dentro
de los 90 días de su conformación”.
II. A.
2. Creación de la
Comisión Bicameral en el ámbito del Parlamento Nacional
Frente
a las improcedentes instrucciones del Poder Ejecutivo Nacional al Congreso de la Nación, sobre cómo este
último poder del Estado debía sancionar la iniciativa legislativa, algunos
diputados y senadores, presentaron proyectos para la creación de la Comisión Bicameral
a la que el mensaje del Poder Ejecutivo hacía referencia en el título II.
a) En
el Senado el proyecto de ley del Poder Ejecutivo se giró a la Comisión de Asuntos
Constitucionales a efectos de la creación de la Comisión Bicameral.
La Comisión
de Asuntos Constitucionales dictaminó sobre el mensaje y proyecto de ley del
Poder Ejecutivo y sobre el proyecto de ley de la senadora Negre de Alonso —que
también creaba una Comisión Bicameral— el 26 de junio del 2012, bajo el Orden
del Día número 636.
Y el 4
de junio el pleno del Senado sancionó el referido proyecto.
b) En la H. Cámara de Diputados
de la Nación
(HCDN), el 26 de junio del 2012 —el mismo día que el Senado dictaminó—, los
diputados Rossi y Conti presentaron un proyecto de Resolución bajo el número de
expediente 4362-D-2012, en el que reprodujeron el dictamen de la Comisión de Asuntos
Constitucionales del Senado .
El
martes 3 de julio se despachó en la reunión plenaria de la comisiones de
Asuntos Constitucionales, Peticiones, Poderes y Reglamento, y de Legislación
General bajo la Orden
del Día número 531, y el 4 de julio se aprobó en el recinto un proyecto de
resolución “espejo” de la sanción del Senado.
El 8
de agosto se constituyó la referida Comisión Bicameral para la reforma,
Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación, con 30 miembros (15
senadores y 15 diputados), designados por los presidentes de cada Cámara. De
acuerdo a las resoluciones de ambas cámaras, la Comisión tendría vigencia
hasta la aprobación del proyecto de Código Civil y Comercial de la Nación y contaría con
noventa (90) días, a partir de su conformación, para emitir el despacho previo
a su tratamiento legislativo.
Sin
embargo, fue el 20 de noviembre cuando se celebró la última reunión, firmándose
los dictámenes de mayoría y de minoría, que el 28 de noviembre fueron trataron
en sesión por el Senado. El resultado fue la aprobación con modificaciones
sobre tablas del dictamen de mayoría del Frente para la Victoria (FPV), Orden del
Día 892. La oposición se retiró del recinto sin votarlo.
III.
A. 3. Tratamiento irregular de la media sanción del Senado en la Cámara de Diputados
El 17
de diciembre de 2013 ingresó a Diputados la comunicación del Senado con la
media sanción. Sin embargo, recién el 28 de febrero de 2014 se publicó la media
sanción del Senado bajo el expediente 0102-S-2013 en el Trámite Parlamentario
(TP) número 198 del periodo parlamentario 2013. El proyecto no fue girado a
ninguna de las comisiones asesoras permanentes, como debió haber sucedido, sino
que fue girado a la Comisión
de Labor Parlamentaria, la cual carecede facultades para dictaminar sobre
cualquier asunto (ver art. 59 del Reglamento de la H. Cámara de Diputados) .
El 24
de septiembre de 2014, sin ser considerado por ninguna de las comisiones de
asesoramiento, ni por la
Comisión Bicameral para la Reforma, actualización y unificación de los
Códigos Civil y Comercial de la
Nación, la
Presidencia de la
HCDN le otorgó el número de Orden del Día 829 a la media sanción del
Senado, reproduciendo tan sólo la citada comunicación mediante la cual el
Senado remitiera su media sanción y por tal, sin contener dictamen alguno .
Y aquí
es cuando se precipitan los sucesos que nos han obligado a recurrir a la
justicia penal a formular la presente denuncia:
En
efecto, la citada Orden del Día 829 fue distribuida por los despachos de los
diputados, como decíamos, el pasado miércoles 24 de septiembre. Un día antes,
el martes 23 de septiembre, todos los diputados nacionales, de todos los
bloques, recibimos en nuestras casillas de mails oficiales, un extraño mail de la Secretaría Parlamentaria
del bloque Frente para la
Victoria, a través del cual se comunicaba a los diputados de
aquel bloque, que se reunirían el día miércoles 24 de septiembre por el
inmediato tratamiento del Código Civil y Comercial. Anunciando, además, que el
miércoles 1° de octubre se tratará en sesión.
También,
diversos medios difundieron la intención del FPV del tratamiento del Código el
próximo miércoles 1° de octubre. No dejan dudas los titulares “El oficialismo
buscará aprobar el Código Civil la próxima semana” ; “Nueva avanzada por el
Código Civil: el oficialismo quiere votarlo el miércoles en la Cámara de Diputados” ; o
“Reflotan la reforma del Código Civil y sería ley en una semana” .
En
consecuencia, debido a las graves violaciones reglamentarias, legales y
constitucionales que el tratamiento en sesión depara, los jefes de bloque Mario
Negri (UCR), Elisa Carrió (Coalición Cívica ARI - UNEN), Federico Pinedo (UNIÓN
PRO), Juan Carlos Zabalza (Partido Socialista), Martín Lousteau (SUMA + UNEN),
Darío Giustozzi (Frente Renovador), Margarita Stolbizer (GEN), Victoria Donda
Pérez (Libres del Sur), Carlos Brown (Bloque Fe), Nicolás del Caño (PTS –
Frente de Izquierda), Claudio Lozano (Unidad Popular), Néstor Pitrola (Frente
de Izquierda y de los Trabajadores) y Graciela Villata (Frente Cívico –
Córdoba) presentaron el mismo 24 de septiembre una nota dirigida al presidente
de la H. Cámara
de Diputados, bajo número de expediente 7570-D-2014. Mediante la cual se
advierten las graves irregularidades en el proceso de formación de esta ley
—nada más y nada menos que la sanción del Código Civil y Comercial—, y se
solicita que, en caso de que se quiera considerar el expediente, este sea
girado previamente a las comisiones que resulten competentes.
En tal
sentido, reproducimos los argumentos que traen claridad al asunto:
“En
este caso la publicación referida se titula “Orden del Día”, pero no publicita
ningún dictamen de ninguna comisión permanente, ni especial, ni bicameral,
sobre ningún proyecto de ley en trámite. En cambio, tan peculiar publicación
transcribe una sanción del H. Senado de la Nación que ingresó en esta Cámara bajo el número
de expediente 102-S-2013. (TP 198).
Por
cierto que esta publicación no tiene relación con lo dispuesto por el artículo
113 del Reglamento de esta Cámara, que habilita a los señores diputados a
formular observaciones a dictámenes de comisión. A diferencia de las Órdenes
del Día que publica esta Cámara, que tienen fecha de impresión y referencia al
plazo del mencionado artículo del reglamento, esta publicación carece de
mención alguna al respecto (…)
… casi
ningún Diputado integró la comisión bicameral que analizó el proyecto y en esas
condiciones considerar una norma que contiene todo el derecho privado del país
no se compadece con ningún criterio de buena representación popular - lo cierto
es que no se puede tratar en la
Cámara un proyecto sin dictamen de comisión, salvo sobre
tablas con una mayoría especial.
Decimos
que el proyecto con media sanción del Senado carece de despacho de comisión,
pues el dictamen que alguna vez tuvo ese tema, caducó en virtud de lo dispuesto
por el párrafo cuarto del artículo 111 del Reglamento de la Cámara. Tal párrafo
establece que aún los despachos de que se haya dado cuenta a la Cámara –esto es, que se
hubieran publicado por la
Cámara- se mantienen en vigor sólo hasta la renovación
ordinaria de los miembros de las comisiones que dictaminaron. Quienes pueden
asesorar a la Cámara
sobre un proyecto, son sólo los miembros actuales de la Cámara, no otras personas
que lo fueron en el pasado y no lo son más.
El
párrafo quinto del mismo artículo 111 de nuestro Reglamento, sólo y únicamente
exceptúa “de la caducidad prevista en el párrafo anterior” a los dictámenes
publicados de la Comisión
de Juicio Político. En este caso, el dictamen de la Comisión bicameral ni
siquiera se publicó en la
Cámara de Diputados y, además, la mayoría de sus miembros
dejaron de serlo por haberse producido un cambio en la composición de la Cámara, por vencimiento de
los mandatos. La diputada Conti reconoció en el debate cuando se creó la
comisión bicameral, que “tras el dictamen de la comisión (bicameral) sigue el
trámite legislativo”, que “los designados para integrar la comisión duran como
vocales hasta que termine el trámite de la sanción” (hasta ahora es evidente
que no duraron, pues no son más diputados muchos de ellos) y que de acuerdo con
la resolución de creación de la comisión bicameral, su dictamen “puede ser
girado por Diputados a las comisiones pertinentes”.
(…) El
proyecto está vigente, pero para ser tratado requiere un dictamen en el que
hayan intervenido los actuales diputados de la Cámara y no otros
anteriores que ya no pueden asesorar a la Cámara sobre qué cosa hacer.
En
consecuencia queda claro que el denominado “Orden del Día N° 829” sin fecha, de las
Sesiones Ordinarias 2014 de esta Cámara de Diputados, no contiene un dictamen
de comisión que pueda ser observado en los términos del artículo 113 de nuestro
Reglamento, y no permite en consecuencia la intervención reglamentaria de los
representantes del pueblo en el tratamiento de una ley. La propia publicación
omite mencionar el plazo del artículo 113 del Reglamento y ni siquiera consigna
la fecha de publicación, porque asume que las cosas son como acabamos de
decirlo. Tampoco se comprende porque habiendo sido girado oportunamente a Labor
Parlamentaria, nunca nada se dijo al respecto en las innumerables reuniones que
tuvo esa Presidencia con los Presidentes de los Bloques políticos.
El
agravio no pasa solamente por vernos privados de poder realizar las
observaciones reglamentarias pertinentes, sino que 257 diputados de la Nación ven cercenado su
derecho a debatir, en cumplimiento de su mandato popular, una ley de la
importancia y trascendencia del Código Civil y Comercial. Ello, comprenderá
Señor Presidente, no hace más que alentar un estado de deterioro en que se
encuentran los poderes de la
República.
Por lo expuesto solicitamos que,
en caso en que se desee considerar el Expediente 102-S-2013 en el recinto de
esta Cámara, el mismo sea girado previamente a las comisiones correspondientes
a los efectos de su consideración reglamentaria” (las negritas nos pertenecen).
Ademas
de las cuestiones esgrimidas anteriormente resta remarcar las implicancias de
las modificaciones introducidas al dictamen de mayoría de la Comisión Bicameral
para la Reforma,
actualización y unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación durante el debate en
el pleno del Senado. El texto del dictamen de mayoría aprobado por la Bicameral el 20 de
noviembre de 2013 sufrió modificaciones, dado que se incorporaron en la sesión
del Senado del 28 de noviembre de 2013 cambios en los artículos 2532 y 2560.
Ello generó la obligación de tener que optar entre dos caminos: o la sanción
del Senado debió volver a la Comisión Bicameral para que ésta dictamine con
carácter previo al debate en el recinto, o debió haber pasado por las
comisiones permanentes de asesoramiento de la Honorable Cámara
de Diputados. De no seguirse ninguno de los dos caminos, la aprobación de la
sanción del Senado en la Cámara
de Diputados solo sería válida si la misma cuenta con los ⅔ de los votos
(artículos 113 y 147 del Reglamento de la Honorable Cámara
de Diputados de la Nación).
Es
preciso remarcar que no hemos recibido respuesta alguna de la Presidencia, ni en uno
ni en otro sentido.
II. B)
LA ORDEN DEL
DÍA NO CUMPLE CON NINGUNA DE LAS DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS
Como
ya se mencionó, el 17 de diciembre de 2013 ingresó a la Honorable Cámara
de Diputados la comunicación del Senado con la media sanción del Código Civil y
Comercial de la Nación.
Sin embargo, recién el 28 de febrero de 2014 se publicó la
media sanción del Senado bajo el expediente 0102-S-2013 en el Trámite
Parlamentario (TP) número 198 del período parlamentario 2013. El proyecto no
fue girado a ninguna de las comisiones asesoras permanentes, como debió haber
sucedido, sino que fue girado a la
Comisión de Labor Parlamentaria, la cual carece de facultades
para dictaminar sobre cualquier asunto .
El 24
de septiembre de 2014, sin ser considerado por ninguna de las comisiones de
asesoramiento, la
Presidencia de la
HCDN le otorgó el número de Orden del Día 829 a la media sanción del
Senado, reproduciendo tan sólo la citada comunicación mediante la cual el
Senado remitiera su media sanción y por tal, sin contener dictamen alguno .
Ese
mismo día, entonces, apareció publicada la O.D. N° 829: (i) sin fecha de impresión; (ii) sin
término del artículo 113; y (iii) sin tener impreso dictamen alguno, ni el de
mayoría ni los de minoría; pues ella reproduce la sanción del H. Senado con las
modificaciones introducidas al dictamen de la Comisión Bicameral
para la Reforma,
Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación.
En fin, es
inaceptable que quiera decirse que la
O.D. 829 sea una orden del día, y más aún, que, al querer
tratarla como tal, le impriman un tratamiento parlamentario violatorio del
reglamento de la
Honorable Cámara de Diputados de la Nación. Para serlo
debería reflejar el dictamen de la
Bicameral, eso son las Órdenes del Día: dictámenes de la/s
comisiones impresos con número correlativo asignado en el orden de su
presentación a la
Secretaría y que quedarán en observación durante 7 días
hábiles (art.113 primer párrafo).
Tampoco
se comprende por qué habiendo sido girado oportunamente a Labor Parlamentaria,
nunca nada se dijo al respecto en las innumerables reuniones que tuvo esa
Presidencia con los Presidentes de los Bloques políticos.
En
fin, como se dijo, de no pasarse a comisión, el proyecto debería tratarse en el
Recinto previa votación de 2/3, porque asì lo dice el art. 113 del Reglamento.
III.
VALORACIÓN DE LOS HECHOS
Los
hechos anteriormente descritos pueden encuadrar en los delitos de abuso de
autoridad (art. 248 CP) y de incumplimiento de deberes de funcionario público
(art. 249 CP).
III.
A) LA POSIBLE
EXISTENCIA DE MANIOBRAS DE ABUSO DE AUTORIDAD
El
art. 248 del CP reprime con prisión de un mes a dos años e inhabilitación
especial por doble de tiempo al funcionario público que: “dictare resoluciones
u órdenes contrarias a las constituciones o leyes nacionales o provinciales o
ejecutare las órdenes o resoluciones de esa clase existentes o no ejecutare las
leyes cuyo cumplimiento le incumbiere” (art. 248, CP).
Este
tipo penal busca proteger el regular funcionamiento de la Administración Pública
y la legalidad de sus actos. En este sentido, se caracteriza por el uso abusivo
o arbitrario de la función pública en tanto es ésta utilizada como instrumento
para violar la
Constitución o las leyes.
La
contradicción de la resolución o la orden con cualquiera de estas normas, que
hayan sido violadas, puede acaecer por dos motivos diferentes: a) porque el
acto implica el ejercicio de una facultad que el funcionario no tiene, por no
estar prevista o por estarle expresamente prohibida; b) porque, si bien el acto
se encuentra dentro de las facultades conferidas, en el caso en análisis los
supuestos fácticos que autorizan su ejercicio no se encuentran presentes.
Sólo
los funcionarios públicos pueden ser autores de este delito, en tanto tengan
competencia formal para el dictado de las resoluciones u órdenes aludidas. Esto
significa que, considerado en sí mismo, el dictado de las mismas es lícito y el
sujeto se encuentra procedimentalmente autorizado para realizarlo. Es el
contenido de las resoluciones u órdenes lo que es ilícito, en tanto de algún
modo resulta contrario a la
Constitución o a leyes nacionales o provinciales. No son por
tanto las acciones típicas aquello que genera el disvalor de la conducta, sino
el contenido de las mismas.
Aparentemente
se habría autorizado la emisión y publicación de la Orden del Día N° 829
(documento que, como será explicado a continuación, no cumple con las
exigencias reglamentarias correspondientes); y, segundo, se habría autorizado
la actuación administrativa en base a la mencionada Orden del Día, realizando
un llamado a Sesión Especial para el día 1° de octubre de 2014 cuyo temario
consiste únicamente en el tratamiento de ésta. Estas actitudes involucran
claramente haber dictado o ejecutado órdenes o resoluciones contrarias a las
normas vigentes aplicables.
En
ninguno de los dos casos, además, ningún funcionario intervino de ninguna
manera para corregir la violación al reglamento, sino que se permitió que ésta
continuara y que se llegase a llamar a una Sesión Especial que sin duda
terminará llevándose a cabo. Esta última actitud implica necesariamente, por su
parte, el no haber ejecutado las normas cuya observancia se encuentra a su
cargo como Presidente de la
Cámara de Diputados.
Por el
contrario, la aquiescencia o el silencio de los responsables en relación con
este tema habilitó, y habilitará, no sólo que se consumara la violación ya
explicada sino que pueda acabar por consumarse una nueva violación en el marco
de la sesión de la Cámara,
la cual será llevada a cabo basándose en una Orden del Día inválida, cuya
invalidez transforma en ilegal la sesión y todo lo que se sancione en base a
ésta. Lo anterior, por supuesto, a menos que en el plenario del 1° de octubre
se vote por dos tercios la constitución en Comisión de la Cámara, y la necesidad de
una orden del día válida para sesionar desaparezca (art. 113, 127 ,129 y 147
del Reglamento HCDN).
El
tipo subjetivo de la figura requiere que las conductas se hayan realizado con
dolo, es decir, con conocimiento y voluntad de los elementos del tipo objetivo.
El conocimiento tiene que versar sobre la contrariedad del acto dictado con la Constitución o la
ley, y la voluntad del sujeto recae sobre la violación de la Constitución o las
leyes, que se evidencia y manifiesta en dictarlas sabiendo que implica
arrogarse una facultad que la
Constitución o las leyes no le otorgan, o en no accionar
frente a circunstancias en las cuales se hiciera necesaria la intervención del
funcionario público para hacer efectiva en la realidad una norma cuya
observancia tiene a su cargo.
III.
B) LA POSIBLE
EXISTENCIA DE MANIOBRAS DE INCUMPLIMIENTO DE DEBERES DE
FUNCIONARIO PÚBLICO
El
artículo 249 del Código Penal dispone: “Será reprimido con multa de pesos
setecientos cincuenta a pesos doce mil quinientos e inhabilitación especial de
un mes a un año, el funcionario público que ilegalmente omitiere, rehusare
hacer o retardare algún acto de su oficio” (art. 249 CP).
En
este caso, aún si no quisiera considerarse que los funcionarios anteriores
incurrieran en abuso de autoridad (en los términos del art. 248 CP, tal como se
sostuvo en el punto III.A), sus acciones pueden considerarse como un
incumplimiento de los deberes de funcionario público que le conciernen en razón
de su cargo.
Tal
como sostuvimos anteriormente, los máximos funcionarios de la Cámara poseen una
constelación de deberes y responsabilidades relacionadas con el correcto
funcionamiento de la
Cámara. La corrección, en este sentido, está dada por la
adecuación estricta de este funcionamiento con lo que dispone el Reglamento de la Honorable Cámara
de Diputados y el complejo de normas argentinas además aplicables, comenzando
por la Constitución
y siguiendo por diferentes leyes nacionales que hacen a la conducta de los
funcionarios intervinientes.
Así,
puede sostenerse que parte de los actos relacionados con el oficio estos funcionarios
involucran la realización de acciones que tiendan a garantizar el correcto
funcionamiento de la Cámara,
tanto a nivel administrativo como parlamentario. Estas pueden ser tanto
accionar en cumplimiento de las normas aplicables, como accionar frente a la
violación de alguna de éstas para encauzar el funcionamiento malogrado de nuevo
hacia el correcto.
Teniendo
en cuenta lo anterior, no es difícil darse cuenta que, al permitir o no
accionar frente al dictado de la
Orden del Día N° 829, y al permitir o no accionar frente al
llamado a Sesión Especial de la
HCDN del 1° de octubre de 2014 (ambas circunstancias
violatorias del reglamento de la
HCDN y de otras normas nacionales), estos funcionarios
incumplieron sus deberes de funcionario público. Esto así porque tenían la
obligación de accionar para evitar o corregir la violación, algo que omitieron
hacer o, quizás incluso, podría sostenerse que a conciencia rehusaron hacer.
IV.
PRUEBA
A)
DOCUMENTAL EN LA WEB
Atento el gran volumen de la
documentación que se invoca pido se me exima de acompañarla por el alto costo
que ello irrogaría.
La
misma puede ser consultada en los sitios web de las Cámaras parlamentarias, a
saber:
1)
Reglamento de la H. Cámara
de Diputados de la Nación:
http://www.hcdn.gov.ar/frames.jsp?mActivo=institucional&p=http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/dip/congreso/regladip.pdf
2)
Orden del Día N º 892/2013 del H. Senado de la Nación Argentina:
http://ccycn.congreso.gob.ar/orden_del_dia_892/
3)
Orden del Día N º 829/2014 de la
H. Cámara de Diputados de la Nación:
http://ccycn.congreso.gob.ar/orden_del_dia_829/
En su
defecto, solicito se oficie a ambas Cámaras para que remitan la documental
indicada.
B)
DOCUMENTAL EN SOPORTE PAPEL
Asimismo
acompañamos copia simple de:
1)
Llamado a sesión especial de la
H. Cámara de Diputados, para el día 1° de octubre del año
2014 (fechada el 29 de septiembre de 2014).
2)
Carta dirigida al Presidente de la
H. Cámara de Diputados, Diputado Julián Domínguez, con fecha
24 de septiembre de 2014 (Expediente N° 7570-D-2014).
V.
PETITORIO
Por lo
expuesto, solicitamos al Sr. Juez:
1)
Tenga por presentada esta denuncia y provea lo necesario para su ratificación.
2) Se
proceda a investigar los hechos que se denuncian y la posible responsabilidad
de sus autores.
Quiera
V.S. proveer de conformidad.
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